(11 апреля 2017) О новых подходах к национальной политике, разделении полномочий с регионами, о том, как гасят межнациональные конфликты в первые часы их зарождения, и других особенностях работы ФАДН России рассказал руководитель Федерального агентства по делам национальностей Игорь Баринов.
— Буквально в последний рабочий день прошлого года вопреки серьезному дефициту бюджета была принята Госпрограмма реализации национальной политики до 2025 года — единственная столь масштабная инициатива 2016 года. Известна скептическая позиция Минфина и Минэкономразвития в отношении трат на нацполитику: первое ведомство отличилось тем, что пару лет назад вообще обнулило бюджет на эту тему, второе в упор не хочет видеть этнический компонент в перечне социально-значимых услуг. Как же Вам удалось убедить коллег?
— Ключевым стало сначала решение председателя правительства Дмитрия Анатольевича Медведева, который нас поддержал, а затем и поручение о завершении разработки государственной программы президента Владимира Владимировича Путина, которое вошло в перечень поручений по итогам Совета по межнациональным отношениям. То, что такая госпрограмма необходима, было ясно давно: в многонациональной стране, где живут 193 народа, государство должно уделять внимание проблеме межнациональных отношений. Иначе возникают конфликты: сначала мелкие, а потом и большие. А когда разные аспекты реализации Стратегии государственной национальной политики объединяются в единый программно-целевой и финансовый механизм — госпрограмму, это повышает эффективность ее реализации. Вот мой главный аргумент. Хотя процесс убеждения коллег из федеральных органов исполнительной власти, которые участвуют в Плане реализации Стратегии государственной национальной политики, а таких 19, был очень тяжелым, но нам удалось отстоять свою позицию.
— В регионах жалуются, что из-за сложного экономического положения в местных бюджетах сильно урезали расходы на проекты по гармонизации межнациональных отношений. Что вы им посоветуете? Сидеть ждать, угрожать повторением «Бирюлево» и «Манежки», что-то ещё?
— Более гибко подходить к реализации своих полномочий: привлекать негосударственный, некоммерческий сектор, использовать возможности финансово-промышленных групп, которые работают на их территории. Кроме того, повышать эффективность расходования выделяемых денежных средств. Анализ региональных программ, направленных на гармонизацию межнациональных отношений, показывает их невысокую эффективность. Самим регионам надо выстроить четкую систему работы по вопросам межнациональных отношений. Большее внимание уделять общегосударственным праздникам, направленным на укрепление единства страны. Сегодня только 10 – 15 субъектов из тех, которые получили деньги из федерального бюджета, собираются их потратить в том числе и на укрепление общероссийской гражданской идентичности. И, конечно, это неправильно, потому что для всех нас главное единство многонационального народа, нашей страны. Отвечая на вопрос по поводу секвестрования средств региональным бюджетам, скажу следующее: несмотря на общее секвестрование бюджета, именно средства предусмотренное на субсидии регионам нам удалось сохранить практически на планируемом еще в рамках ФЦП уровне. В этом году в рамках распределения субсидий регионы получат 347, 4 млн рублей.
— Раз заговорили о субсидиях, то расскажите чуть поподробнее о системе распределения средств в этом году. Сейчас получается, что 25 лучшим регионам дают 30% от общей суммы, 35 худшим – 70%, а те, кто в серединке, вообще ничего не получают. Не боитесь спровоцировать соревнование за право быть худшими?
— Нет. Состояние межнациональных отношений — один из основных критериев оценки эффективности губернаторов, один из важнейших факторов национальной безопасности. А изменять систему распределения средств господдержки было необходимо: предыдущая была далека от идеала т.к. в ней не было прямой взаимосвязи между качеством региональной программы и потребностью в средствах, связанных с проблемами, которые есть в конкретном регионе. Средства получали в основном те субъекты, у которых дела обстояли более-менее благополучно с точки зрения экономики и социальной сферы — деньги к деньгам. Активность самих субъектов была крайне низкой. Благодаря системной работе с субъектами, показатели участия регионов стали повышаться: в 2015 году поддержку из федерального бюджета на реализацию программ по укреплению единства российской нации и гармонизацию межнациональных отношений получили 43 субъекта, а в 2016 — уже 53, в 2017 получат 62, включая Крым и Севастополь. В конце прошлого года у нас было поручение Правительства об изменении механизма распределения субсидий субъектам, была упразднена конкурсная основа, теперь правила распределения субсидий утверждаются федеральным законом о бюджете.
В новых правилах мы применили принцип дифференцированного подхода к финансированию субъектов с учётом такого индикатора, как доля граждан, положительно оценивающих состояние межнациональных отношений в общей численности граждан в Российской Федерации (показатель ФСО, утверждённый Указом Президента). Понимая, что выбранный подход не идеален, что сфера национальной политики имеет специфику и к ней не применим общий подход, уже сейчас прорабатываем совместно с Правительством вопрос усовершенствования механизма распределения субсидий и планируем его применение уже в следующем году. Однако, скажу сразу я противник «размазывания каши тонким слоем по тарелке» — это неверный подход не только в области национальной политики. От «уравниловки» надо уходить везде, а особенно, в межнациональной сфере: направлять деньги туда, где они наиболее важны. Поэтому мы и применили дифференцированный подход, пытаясь направлять средства в те регионы, где они нужней, где выявлены наиболее острые проблемы.
— А для тех, кто хорошо поработал и добился отсутствия напряженности, но у кого небольшая численность населения и, соответственно, менее внушительные, чем у густонаселенных регионов, показатели, будет предусмотрен какой-то «пряник»?
— Естественно, продумаем и систему поощрений. Но средств, выделенных на межнациональные отношения, немного. А наша главная задача – помочь тем, где есть проблемы. Чтобы нигде «не стрельнуло», нигде «не взорвалось». Это сложный выбор: как распределить средства, чтобы исправить положение там, где есть проблемы, и не обидеть тех, кто ситуацию держит под контролем. Но его в любом случае надо делать.
— Расскажите в двух словах, чем нынешняя госпрограмма принципиально отличается от ФЦП «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014-2020 годы)». Часть экспертов считает, что они повторяют друг друга…
— В этих двух документах предусмотрены совершенно разные механизмы финансирования. Новая госпрограмма заточена под более современный и прозрачный механизм расходования бюджетных средств. Она позволяет оценивать эффективность. В ФЦП было лишь пять индикаторов определения эффективности расходования средств, а в госпрограмме их уже двадцать восемь! Федеральная целевая программа не позволяла нам исполнять все полномочия, которые за нами закреплены. Сейчас в госпрограмме мы прописали восемь основных направлений работы Федерального агентства по делам национальностей. Кроме того, мы видели основную роль государственной программы в координации и объединении взаимосвязанных сфер деятельности, поэтому ее участниками стали 5 федеральных органов исполнительной власти (Минкульт России, Минобрнауки России, МВД России, Роспечать, Росмолодежь), Управление делами Президента Российской Федерации и два вуза: Московский и Санкт-Петербургский государственные университеты. В дальнейшем, мы планируем расширять круг участников программы, ведь сегодня в реализации мероприятий в сфере национальной политики участвуют 19 федеральных органов исполнительной власти, и фактически любая проблема носит комплексный, многоплановый и межведомственный характер.
— Одно из направлений, закрепленных госпрограммой за ФАДН России, — миграционная политика. Совершенно непонятно, как вы будете этим вопросом заниматься, если вся инфраструктура по приему мигрантов находится в ведении МВД?
— Вы совершенно правильно заметили, что программа социокультурной адаптации мигрантов, прямо скажем, не доработана. На данный момент за правовое урегулирование в сфере миграции отвечает правопреемник Федеральной миграционной службы — Министерство внутренних дел. Наша задача — содействие национально-культурным автономиям в социокультурной адаптации мигрантов. Но парадокс в том, что сейчас вообще нет нормативно-правового регулирования социокультурной адаптации мигрантов. И именно поэтому президент дал два поручения: наделить один из федеральных органов исполнительной власти полномочиями по социокультурной адаптации мигрантов и разработать соответствующий закон. Работу над законом мы начали с понятийного аппарата и распределения полномочий между федеральным центром и субъектами.
— Но ведь проект такого закона ещё в 2014 году предлагала Федеральная миграционная служба, а правительство его отклонило.
— В том проекте речь шла о заключении адаптационных контрактов с мигрантами, создании центров по социокультурной адаптации в регионах. Во многом этот закон копировал очень дорогую немецкую систему адаптации мигрантов. Мы находимся в сложной социально-экономической ситуации, и не можем позволить себе колоссальные бюджеты, которые были предусмотрены по законопроекту 2014 года. Нужен новый подход, новый взгляд, и мы уже начали работать над этим. Так что миграционное направление в нашей госпрограмме – задел на будущее.
— Год назад Вы говорили, что для нормальной работу агентству нужны свои структуры на местах. Что удалось сделать в этом направлении? Будут в регионах представительства ФАДН России?
— Когда речь только шла о создании агентства, предполагались территориальные подразделения в федеральных округах, но потом концепция поменялась. В условиях жесткого ограничения бюджета и сокращения госаппарата у государства нет ресурсов для создания дополнительных отделов нашего ведомства. Поэтому наша задача была выстроить исполнительную вертикаль в регионах так, чтобы появились подразделения, которые бы профессионально занимались реализацией госнацполитики. К сожалению, в большинстве субъектов РФ вопросы национальной политики были «разбросаны» по разным министерствам и департаментам, между которыми не всегда царило взаимопонимание. Единственное исключение – национальные республики, в которых были профильные министерства и, соответственно, более-менее приемлемые региональные программы по реализации нацполитики, содержащие не только увеселительные, хотя и они, безусловно, необходимы, но в первую очередь контентные мероприятия.
— Удалось добиться того, чтобы кандидатура человека, отвечающего за национальную политику в регионе, согласовывалась с ФАДН России?
— У нас нет для этого формальных оснований. Нужен федеральный закон о реализации государственной национальной политики, где будут прописаны разделения полномочий между федеральным центром и регионами, как это, например, сделано в законе об образовании или о природных ресурсах. Принципиально важно, чтобы акцент был сделан именно на разработке действующего механизма, а не на этничности.
— Как показала себя система мониторинга межнациональных отношений, разработанная ФАДН России?
— Мы кардинально изменили подход к определению уровня социальной напряженности в этно-конфессиональной сфере. Раньше замеряли доли граждан, которые положительно/отрицательно оценивают уровень социальной напряженности в своем населенном пункте. Или — доли граждан, которые положительно/отрицательно оценивают работу региональных властей в этно-конфессиональной сфере. Проблема в том, что человеку на оба этих вопроса ответить тяжело. Он может четко сказать только одно – плохо ему или хорошо, испытывает ли проблемы в связи со своей национальностью и вероисповеданием, или, наоборот, испытывает недоверие к людям другой национальности и другого вероисповедания. Мы сформулировали запрос именно так. И выяснили, что 93% населения страны ни с какими подобными проблемами не сталкивались. И это самая благоприятная ситуация за всю постсоветскую историю. При этом 5 % населения страны признают, что испытывают проблемы в связи со своей национальностью, а 17% – что испытывают настороженность к представителям других народов. В 15-17 регионах цифры отличаются от средних по стране. Например, в Крыму людей, которые ощущают проблемы из-за своей национальности, значительно больше. Но мы фиксируем положительную динамику. Например, согласно нашему последнему исследованию в Крыму среди крымских татар эта цифра сократилась до 27%. А осенью 2015 года было 38%.
— Что еще можно узнать благодаря вашей системе мониторинга?
— Удалось выявить немало интернет-ресурсов, которые систематически занимаются распространением экстремистской информации, вербовкой и т.д. Если обнаруживаем экстремистский контент, через Генпрокуратуру и Роскомнадзор запускаем процедуру досудебной блокировки сайтов. Еще наша система позволяет выявить и предотвратить массовые конфликтные акции на этнической почве. Эффективность мониторинга продемонстрировали события, например, в Калмыкии. Сейчас наша система работает во всех 85-ти субъектах, но, к сожалению, из-за недостатка финансов, мы не можем запустить ее на полную мощность, потому что для этого необходимо, чтобы она покрывала муниципалитеты.
— То есть она работает в тестовом режиме?
— Она работает в режиме, который позволяет мощность серверов и программный продукт. Сам алгоритм, механизм с использованием искусственного интеллекта позволяет гораздо большее, но сейчас она ограничена.
— ФАДН планирует открывать часть полученной информации для общественности — выпускать какие-то сводки, обзоры — как это делают другие ведомства? Пока ваша система мониторинга – очень таинственная. Журналистам загадочную машину так и не показали.
— Мы предпочитаем работать напрямую с регионами. Когда называешь какие-то цифры, это часто вызывает неадекватную реакцию и нагнетает ситуацию. Сейчас наши возможности позволяют предотвратить события, в которые вовлечены свыше тысячи человек. Хорошо, что кроме истории с осквернением статуи Будды в Калмыкии пока у нас не было резонансных событий. Но были отдельные конфликты, связанные с криминальными событиями, в которые были вовлечены люди разных национальностей: в Башкирии, Москве и Московской области. Местным властям совместно с нами и силовиками удалось эти ситуации локализовать. Есть алгоритм купирования таких проблем: наша мобильная группа выезжает в регион, где совместно с властями принимаются четкие управленческие решения. Сейчас мы разрабатываем методические рекомендации для регионов с конкретным алгоритмом действий в типовых и в каждом конкретном случае.
— Похоже, все идет к тому, чтобы национальная сфера стала, наконец, отраслью, такой же, как здравоохранение, образование и др. Как будете дальше выстраивать эту отрасль?
— Шаги, которые предпринимались государством в последние годы, именно на это были направлены. И разработка стратегии, и Совет при президенте, и создание нашего ведомства, и устранение пробелов в нормативно-правовом регулировании. Государство действовало последовательно и очень четко. Национальная политика является полноценной и весомой сферой деятельности. Этноконфессиональной спецификой сегодня пронизаны все сферы государственного регулирования, потому что такова сама суть нашего государства. Национальную политику не нужно загонять в какие-то рамки. Эффективная реализация государственной национальной политики в какой-то степени является базовым условием национальной безопасности нашей страны, более того, сегодня мы все больше и больше говорим о том, что многонациональный мир — залог успешного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Сейчас важно в регионахсоздать структуры, которые занимаются вопросами национальной политики.
— Какие именно структуры? В здравоохранении, чтобы люди не болели, нужно достаточное количество больниц и поликлиник. А что нужно открывать, чтобы не было межнациональных конфликтов?
— Это структурные подразделения в рамках региональных органов власти. Во многих субъектах подобные ведомства уже есть: министерства, департаменты, управления. Как важный элемент этой системы открываются и работают в регионах Дома дружбы. С ними, кстати, предстоит еще огромная работа. Сейчас они находятся в разном подчинении, имеют разную форму собственности, разное контентное наполнение. К тому же есть поручение президента о создании общероссийского Дома дружбы народов.
— Где он все-таки будет? Шутка по поводу дома Пашкова вызвала нервную реакцию общественности.
— Это была всего лишь примером того, каким Дом дружбы народов должен быть. Никто не будет отбирать Дом Пашкова у Государственной библиотеки. Но и денег на строительство нового комплекса сейчас нет, скорее всего, будет перепрофилировано одно из существующих зданий. Возможно, один из павильонов ВДНХ. Сейчас этот вопрос активно обсуждается со всеми заинтересованными сторонами.
— Какие характеристики должны быть у этого Дома?
— Конечно, нужна возможность проведения массовых мероприятий: форумов, выставок, концертов. Но главное — здание должно стать домом в прямом смысле этого слова для всех национальностей. На сегодняшний момент у нас зарегистрировано 19 федеральных национальных культурных автономий. У многих, например, нет даже собственных помещений, поэтому каждый связывает с Домом дружбы народов России большие надежды.
— Опять будете ориентироваться только на национально-культурные автономии, т.е. объединения по сути своей моноэтничные? А межнациональные организации – Ассамблея народов России, Гильдия межэтнической журналистики и им подобные – снова останутся за бортом?
— И Ассамблее, и Гильдии место найдется. Наша задача – не устраивать какие-то обособленные национальные «тусовки», а сделать Дом центром, куда все, кто работает в этно-конфессиональной сфере, могли бы прийти, провести мероприятия, поделиться опытом, получить рекомендации от коллег.
— Общественный Совет при ФАДН России уже сформирован? Что вы ждете от него?
— Состав Общественного совета находится на финальной стадии согласования в Общественной палате Российской Федерации. Мы думаем, что его первое установочное заседание пройдет уже в апреле. Жду, что совет по-настоящему станет общественной площадкой для публичной верификации всех наших решений.
— Не боитесь что-то неприятное услышать? Например, что национально-культурные автономии не всегда заинтересованы в адаптации мигрантов?
— Несмотря на очень активное становление и развитие институтов гражданского общества последние несколько лет в нашей стране, в национальной политике инициатива по-прежнему принадлежит государству. Некоммерческий сектор — ведомые. Инициативы от них пока немного, а мероприятия, которые большинство из них проводят, слабо эффективны и часто не идут в ногу с общегосударственными задачами. Но мы будем пытаться изменить существующую ситуацию, в том числе, через общественный совет.
— ФАДН планирует помогать НКО субсидиями и грантами?
— К сожалению, в нашем бюджете таких денег не предусмотрено. Субсидии НКО сейчас в ведении Минэкономразвития, перенести мероприятия, обеспеченные финансированием, в нашу государственную программу не удалось, прежде всего, потому что и у Минэкономразвития в бюджете они тоже на ближайшие годы не обеспечены деньгами.