(16 апреля 2019) Начальник главного управления МВД РФ по вопросам миграции Валентина Казакова рассказала об упрощении получения гражданства РФ и принятии новой Концепции миграционной политики.
— Есть ощущение, что российское руководство никогда не уделяло теме миграции столько внимания, как сейчас. Президентом утверждена новая Концепция государственной миграционной политики, создана рабочая группа по вопросам миграции, упрощаются процедуры получения гражданства, готовятся другие законопроекты. За этим просматривается задача привлечь в Россию как можно больше людей. Или есть другая формулировка этой задачи?
— Я бы шире смотрела на эти вопросы. Начиная с 1991 года, сразу после распада Советского Союза, российское руководство уделяло большое внимание возвращению наших соотечественников из-за рубежа. Первый закон о приеме в российское гражданство 1991 года позволял соотечественникам в простой форме приобретать гражданство при минимальном наборе документов. Этот закон действовал до 1 июля 2002 года, и 3,5 млн наших соотечественников приобрели гражданство. Еще тогда было положено начало возвращению соотечественников, собиранию народов. Эта тенденция продолжается. Закон 2002 года «О гражданстве РФ» также позволяет в упрощенном порядке приобретать гражданство. С 2007 года реализуется государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. То есть на протяжении новейшей истории государство предпринимает усилия, в том числе на законодательном уровне, чтобы определенные преференции при получении гражданства имели соотечественники.
— Да, но сейчас включились другие скорости.
— Безусловно, время идет, возникают и новые подходы. Первая редакция Концепции государственной миграционной политики была разработана и принята в 2012 году. Это стратегический документ, и его действие было рассчитано до 2025 года. Геополитические изменения у наших ближайших соседей, возвращение Крыма в состав РФ, события на юго-востоке Украины дали посыл для определенных изменений. Затем приток беженцев в Европу. Во всем мире начался массовый исход граждан с различных проблемных территорий.
Если говорить о других вещах, то нехватка рабочих мест и возможности заработать в государствах ближнего зарубежья тоже стали мотивом прибытия и в нашу страну большого количества трудовых мигрантов. С учетом всех изменений концепция 2012 года просто перестала соответствовать потребностям современной России и возникла необходимость в ее совершенствовании.
31 октября 2018 года президент России Владимир Путин утвердил новую Концепцию государственной миграционной политики на 2019–2025 годы. Самое главное, что отличает ее от предыдущей,— дифференцированный подход к разным категориям иностранцев. Четко сформулировано, что одни мигранты — это соотечественники, владеющие русским языком, которые хотят приехать надолго, а в дальнейшем приобрести гражданство РФ (к этой категории мы применяем упрощенные процедуры для приобретения тех или иных правовых статусов), вторая категория — трудовые мигранты, которые необходимы стране.
При этом в целях исполнения основных направлений деятельности в сфере миграции утвержден план по реализации концепции, предусматривающий 50 мероприятий различного характера — от анализа ситуации по тому или иному направлению до издания нормативных правовых актов.
— Судя по концепции и плану, задумано глобальное изменение всего законодательного каркаса, чтобы обеспечить приток людей в страну. В плане реализации концепции часто можно встретить слово «упростить».
— Мы знаем, что звучит много критики по поводу трудностей при получении гражданства, оформлении разрешительных документов. Это, безусловно, говорит об имеющихся проблемах в данном направлении. Следует отметить, что МВД оказывает 17 видов государственных услуг в сфере миграции. И это не только оформление патентов (дающих право на работу в России.— “Ъ”), но и получение документов для проживания, в том числе и соотечественниками. При этом вопрос оказания государственных услуг стоит на особом контроле у руководства МВД.
Если есть нарекания со стороны граждан, общественности — значит, не все хорошо с законодательством в том числе. На это обращал внимание и президент по итогам прямой линии в июне 2018 года.
Формируя новую концепцию, мы заложили в нее в том числе и поручения президента. Поэтому концепция неслучайно вызвала у вас ощущение, что грядут изменения миграционного законодательства. Меняется мир — должно меняться и законодательство.
«Никто не поспорит, что если человек допускается к государственной тайне, то должен иметь одно гражданство»
— Вы могли бы описать модель приобретения российского гражданства, к которой планируется прийти? Сколько шагов и сколько времени должно отделять человека от желания получить российский паспорт до его выдачи?
— Действующее законодательство подразумевает несколько подходов к приобретению гражданства. Первое — это общий порядок. Согласно Федеральному закону от 31 мая 2002 года №62 «О гражданстве Российской Федерации», сначала иностранный гражданин получает разрешение на временное проживание. Далее, прожив один год, может обратиться за видом на жительство и только потом, имея те или иные основания (брак, наличие детей), может становиться соискателем на приобретение гражданства РФ. При отсутствии возможности приобретения российского гражданства в упрощенном порядке иностранный гражданин должен прожить на территории России пять лет, и только тогда у него возникнет право на приобретение гражданства. Арифметика следующая: год — по разрешению на временное проживание (РВП), пять лет — по виду на жительство (ВНЖ). Кроме этого, получение данных статусов занимает от двух до шести месяцев — итого семь лет. Срок рассмотрения материалов для получения гражданства еще год. Всего восемь лет. Это обычная процедура по общему порядку.
Вторая возможность приобретения гражданства — упрощенный порядок. Закон подразумевает упрощенную процедуру приобретения гражданства, если есть родственные связи. Например, если иностранный гражданин родился здесь, но по каким-либо причинам уехал либо состоит в родстве с гражданами РФ или в браке с гражданином РФ, то есть тем или иным образом тесно связан с Россией.
Также упрощенная процедура предусмотрена для выпускников дневной формы обучения, окончивших российские вузы после 1 июля 2002 года. За время обучения иностранные студенты адаптируются и становятся фактически полноправными членами нашего общества.
Тем не менее, несмотря на то что сроки сокращаются с восьми до полутора лет, соискатель гражданства сталкивается с административными процедурами, которые повторяются. Чтобы получить РВП, нужно предоставить медицинскую справку, сдать комплексный экзамен по русскому языку, истории и законодательству. Подавая документы на ВНЖ через год, он опять должен предоставить медицинские справки и сдать комплексный экзамен, только уже на более высоком уровне.
И как раз с учетом поручения президента был подготовлен законопроект, направленный на сокращение этих сроков.
— На сколько?
— Мы предусмотрели в этом законопроекте, что уроженец России, минуя получение РВП, будет получать ВНЖ и, соответственно, при его получении сможет подать документы на гражданство. Это может занять не более восьми-девяти месяцев с учетом подачи документов и их рассмотрения. Зависит и от гражданина: как быстро будут собраны документы на ВНЖ, а потом и на гражданство. Для категории граждан, являющихся нашими соотечественниками, это предусмотрено. В 2018 году уже вносились изменения в законодательство, в том числе в части упрощения процедуры для участников госпрограммы (переселения.— “Ъ”).
Приезжающие соотечественники при наличии разрешения на проживание сталкиваются с ситуацией отсутствия места жительства. Приобретение жилья — процесс очень сложный. Найти знакомого или родственника, который бы у себя зарегистрировал, тоже непросто. Как правило, эта категория людей снимает жилье. Но даже те, кто сдает жилье, не регистрируют посторонних по разным причинам. В результате люди регистрируются по одним адресам, проживают по другим и тем самым нарушают миграционное законодательство.
— И вы…
— Внесли поправки, снимающие эти ограничения. Президент их подписал, и они вступили в силу 29 марта. Теперь участник госпрограммы может, получив РВП, всего лишь встав на миграционный учет, подать документы на гражданство.
— Без всякой регистрации?
— Да. Если у него есть возможность зарегистрироваться по месту жительства, это его право. Если нет — достаточно встать на учет, даже в гостинице. Это значительное упрощение процедуры.
— Это пример исправления нестыковки закона с реальной жизнью?
— Я бы сказала, что это изучение ситуации, ее анализ, рассмотрение поступающих жалоб. Действительно, получив свидетельство участника госпрограммы переселения, у человека возникали вышеописанные проблемы. Они несли за собой ряд других сложностей. Без регистрации невозможно устроить ребенка в сад, в школу. Человек становился заложником обстоятельств, которые разрешить не мог. Получалось, с одной стороны, мы его ждем, даже место работы зачастую уже определено, а с другой стороны — бюрократические проблемы.
— Стоит еще задача упростить предоставление гражданства иностранцам, имеющим, я цитирую, «востребованные экономикой компетенции». Но нередко, даже решив стать гражданином РФ, иностранец не готов отказаться от своего первого гражданства. С этим как быть?
— В соответствии с действующим законодательством при упрощенном приобретении гражданства России выход из другого гражданства мы не требуем. Единственная норма, которая требует реального выхода из имеющегося гражданства, это норма, связанная с приобретением гражданства носителями русского языка.
Исключение составляют граждане Украины. При приобретении гражданства по остальным нормам требуются нотариально заверенные заявления, направленные в компетентные органы страны исхода, о желании выйти из имеющегося гражданства в связи с приобретением гражданства РФ.
Законодательство почти всех государств устроено таким образом, что недостаточно направить заявление об отказе от гражданства. Необходим пакет документов, который предоставляет гражданин, и в дальнейшем — акт соответствующего органа этого государства о выходе из имеющегося гражданства. Если брать аналогию с российским законодательством, выход из гражданства России оформляется указом президента для лиц, постоянно проживающих на территории России, или решением загранучреждения РФ, если лицо проживает за пределами страны.
Многие государства в своем законодательстве прописывают невозможность иметь два гражданства. В Конституции Российской Федерации установлено, что гражданин имеет право приобрести гражданство иностранного государства. Но при этом мы будем рассматривать этого гражданина только как гражданина РФ, если не имеется международного договора о двойном гражданстве. На данный момент такой договор есть только с Таджикистаном. Что касается остальных государств, есть норма, когда гражданин РФ обязан уведомить о приобретении им иностранного гражданства либо вида на жительство для проживания за рубежом. Поэтому здесь нет никаких противоречий. В противном случае получается, что мы заставляем гражданина, приобретающего гражданство РФ, выйти из имеющегося гражданства, а гражданину России не запрещаем иметь иное. Вот как раз здесь весь баланс и просматривается. Гражданин предоставляет документ о своих намерениях, о нежелании состоять в ином гражданстве.
— А если он не желает отказываться от имеющегося гражданства?
— В частности, и об этом мы будем вести разговор в рамках рабочей группы по реализации Концепции государственной миграционной политики на 2019–2025 годы на площадке администрации президента.
— Вот это как раз интересует. Если компетентный в какой-то сфере иностранец хочет стать гражданином России, но не хочет отказываться от имеющегося гражданства и даже писать заявление.
— Чуть больше месяца прошло после подписания распоряжения о рабочей группе и плана по реализации Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации. Невозможно все сразу изменить. Это процесс, который, во-первых, надо обдумать. Во-вторых, давайте не забывать о том, что в принципе существует определенное ограничение при трудоустройстве, связанное с гостайной. Здесь, наверное, никто не поспорит, что если человек допускается к государственной тайне, то должен иметь одно гражданство.
— Раз вы затронули тему госслужащих, то в прошлом году начался процесс пересмотра жесткости требований к их гражданству. Для начала решено не рассматривать граждан Украины, которые получили российский паспорт, как обладателей еще и украинского гражданства.
— Это касается жителей Крыма, которые после 18 марта 2014 года стали гражданами РФ. Для этой категории четко прописано, что если данный гражданин, приобретя гражданство России, напишет заявление о нежелании состоять в гражданстве Украины, то РФ будет рассматривать его только как своего гражданина.
Для жителей Крыма оформить выход из имеющегося гражданства Украины на сегодняшний день невозможно в силу определенных обстоятельств.
Нормы украинского законодательства предусматривают возможность выхода из гражданства только при выезде с территории Украины на постоянное место жительство в иностранное государство. А в данной ситуации…
— Переехала часть Украины.
— Крым стал частью России.
— Я слышал, что в принципе обсуждается возможность упрощения доступа к госслужбе для лиц со вторым гражданством.
— В Госдуму внесен законопроект на эту тему, который в настоящее время прорабатывается.
«Находиться долго вне правового поля на территории России не получится»
— Чемпионат мира по футболу, который прошел в России, стал успешным с точки зрения привлечения туристов в большом количестве и по упрощенной схеме. Владимир Путин говорил, что нужно работать над тем, чтобы Россию было проще посещать. Упоминал и электронные визы, которые пока действуют только для Дальнего Востока.
— Со второго полугодия 2019 года введение электронных виз планируется в Калининградской области. Что касается чемпионата, то его организация со стороны России была беспрецедентна: паспорта болельщиков получили 1,8 млн человек, из них 830 тыс.— иностранные граждане. Благодаря этому документу они без визы въезжали на территорию РФ с возможностью посетить любые матчи. При этом, конечно, был соблюден высокий уровень безопасности. Не было допущено никаких серьезных правонарушений или преступлений, также выявлялись лица, находящиеся в розыске.
Часть иностранных граждан, въехавших на территорию нашей страны с помощью паспорта болельщика, не выехали по истечении установленного срока. В основном это граждане Нигерии и других африканских государств. Скорее всего, они приезжали не для того, чтобы посмотреть футбол.
Некоторым из них обещали, что по паспорту болельщика можно и работать, и остаться на долгосрочной основе. Произошло некое дезинформирование, или просто люди не поняли, на что они могут рассчитывать в Российской Федерации, имея этот документ.
— Что с ними происходит?
— Они просто стали нелегалами. Находиться долго вне правового поля на территории России не получится. Мы их выявляем, отправляем на родину и закрываем еще при этом въезд. В следующий раз они не въедут на подобного рода мероприятия.
— Они по всей стране разъехались или в основном сконцентрировались в Москве?
— В основном, конечно, в Москве. Отмечу, что их количество уменьшается каждую неделю, и работа по выявлению данной категории нарушителей будет продолжена.
— Западные СМИ писали, что многие, в том числе нигерийцы, пытаются обратиться за убежищем в РФ. У вас есть данные, сколько из них попытались это сделать?
— Прежде чем отвечать на этот вопрос, хочу сказать, что наша система предоставления убежища однозначно соответствует международной Конвенции о статусе беженца. Мы не рассматриваем предоставление убежища как институт легализации на территории РФ. Сам по себе статус беженца или обращение за статусом беженца — по смыслу конвенции — должно происходить непосредственно после пересечения границы России в короткие сроки. Нельзя говорить о том, что человек, въехавший более девяти месяцев назад, раздумывал, обращаться ему за убежищем или не обращаться.
Но с учетом того, что целью въезда на территорию России было не ходатайство об убежище, а посещение чемпионата, то, естественно, этой категории убежище не предоставляется. Согласно определению Конституционного суда РФ, временное убежище носит экстраординарный характер и не может рассматриваться как альтернатива институту легализации на территории РФ. Чтобы обратиться за убежищем, надо предоставить аргументы, которые бы соответствовали и конвенции, и закону «О беженцах». Должны быть доказательства, а не просто голословные утверждения о преследовании. Мы запрашиваем подтверждение информации иной страны в МИДе, оцениваем, что нам говорит гражданин и что на самом деле происходит в его стране. Но если он свободно там жил, получил визу и выехал, следовательно, не подлежит преследованию.
Гражданин должен предоставить доказательства того, что он действительно преследуется либо его жизни угрожает что-то на территории страны исхода, как это, к примеру, происходит с Украиной.
В настоящее время у нас порядка 77 тыс. граждан Украины имеют либо временное убежище, либо статус беженца.
— По состоянию на 1 января статус беженца имеют 140 украинцев.
— Да, верно, а еще есть временное убежище. Это статус, который также прописан в законе «О беженцах» и предоставляется лицам, экстренно прибывшим в нашу страну. Вот эти 140 человек — это лица, преследуемые украинскими властями по тем или иным основаниям. Они занимали определенные должности, придерживались политических взглядов. А в основном ввиду военных действий получали временное убежище граждане с юго-востока Украины. Экстренный массовый исход был у нас в конце 2014—начале 2015 года. В 2016 году мы предоставили временное убежище порядка 460 тыс. выходцев с Украины. Это очень большая цифра. Постепенно за этот период времени с 2014 года 360 тыс. граждан Украины приобрели гражданство РФ.
Остальные 77 тыс. пока не сделали свой окончательный выбор: остаться на территории РФ, получить гражданство или нет. При этом для них созданы все условия для упрощенной процедуры приобретения гражданства. Они имеют право воспользоваться Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом, получить разрешение на временное проживание, а потом и гражданство. Вариантов очень много именно для граждан Украины.
— Планируется ли принимать в гражданство России жителей юго-востока Украины, как это уже давно происходит, например, в Приднестровье?
— 29 марта вступил в силу Федеральный закон №544, наделяющий президента полномочиями определять в гуманитарных целях категории иностранных граждан и лиц без гражданства, которые смогут приобрести российское гражданство в упрощенном порядке. К таким категориям относятся, в частности, соотечественники, проживающие в странах со сложной общественно-политической и экономической обстановкой, где происходят вооруженные конфликты, в том числе в сопредельных с Российской Федерацией регионах.
— Давайте про электронные визы подробнее поговорим. От чиновников разного уровня, я слышал, исходят предложения распространить возможность получения электронных виз для посещения всей территории России. Когда и как это может быть сделано?
— В ежегодном послании Федеральному собранию президентом России дано соответствующее поручение МИДу, МВД, ФСБ и Ростуризму подготовить предложения по упрощению порядка оформления виз иностранным гражданам, въезжающим в Российскую Федерацию в туристических целях. На Дальнем Востоке сложилась хорошая практика. И, как я уже отмечала ранее, с июля начнется выдача электронных виз для посещения Калининграда.
— Составлен ли список стран, жителям которых можно будет посещать Калининград по электронной визе?
— Пока нет, но скоро появится. За реформирование института виз отвечает МИД, но мы, естественно, работаем вместе. Необходимо, чтобы все пункты пропуска были оборудованы для приема иностранных граждан именно с электронной визой. Для масштабирования по всей стране нужна полная готовность.
— Сколько времени это займет?
— МВД со своей стороны поддерживает МИД и понимает, что чем быстрее, тем лучше, так как это связано и с развитием туризма на территории РФ. Мы с вами много говорили об упрощении получения гражданства, но, наверное, первичным является упрощение получения виз.
Получение визы в электронном виде упрощает процедуру для иностранного гражданина и тем самым увеличивает туристический поток. Люди же сначала приезжают с туристической целью, а потом хотят сюда переехать. При этом немаловажным будет упрощение и других процедур, связанных с переездом.
Не только в нормативном акте необходимо упрощать процедуры, но и в административных регламентах. И прохождение процедур, и сам процесс получения государственных услуг надо упрощать. Должна быть возможность в электронном виде подать заявление и записаться в очередь, прийти в удобное время.
Обращаю внимание, что впереди сезон отпусков. А у нас загранпаспорта начинают оформлять в мае-июне, увеличиваются очереди, люди жалуются на дискомфорт. При этом сотрудниками наших подразделений осуществляется прием граждан в течение всего рабочего дня. Было бы правильно оформлять документы заблаговременно, а не за неделю до отпуска.
— Есть примеры стран, где можно даже за час или несколько часов получить загранпаспорт, просто доплатив за скорость.
— Это другой вопрос. И, полагаю, что он тоже найдет свое решение. Вы правильно затронули эту тематику. Думаю, в рамках реализации концепции мы эти вопросы учтем, потому что, если гражданин хочет получить паспорт быстро и готов за это заплатить, у него должна быть такая возможность.
— Это сразу убивает вот эту историю с оформлением документов в последний момент. Хочешь за час — плати и получай. Планируется ли что-то делать на этом направлении?
— Мы над этим думаем.
— Но еще не работаете над этим?
— Вообще этот год — 2019-й — будет очень показательным с точки зрения каких-то новелл в правовом поле для упрощения процедур получения определенных статусов и гражданства.
Это невозможно без упрощения порядка въезда в Россию, а также получения виз. Но не надо забывать, что во главу угла нужно ставить безопасность. Упрощения должны коррелировать с контролем пребывания иностранных граждан, и это не должно быть заметно для самого гражданина. Это развитие информационных систем, баз данных, возможность обмена информацией в режиме онлайн, проверки по дактилоскопированию. Мы, с одной стороны, хотим упростить, а с другой стороны, должна присутствовать уверенность, что пребывание иностранного гражданина не повлечет за собой уменьшения безопасности и комфорта граждан, проживающих на территории РФ.
— Поскольку все перемены, в том числе будущие, заточены под привлечение новых граждан, вы можете сказать, существует ли понимание, сколько нужно привлечь людей на территорию России для нивелирования отрицательного прироста населения?
— В какие регионы, по каким специальностям и категориям должны прибывать граждане — это вопрос в первую очередь Министерства экономического развития. МВД — орган, выдающий разрешительные документы и упрощающий процедуры, а потребности формирует экономический блок.
Но мы взаимодействуем и с Минэкономразвития, и с Министерством труда.
Каждый субъект РФ наделен полномочиями запрашивать у правительства квоты на временное проживание и осуществление трудовой деятельности. Патенты на работу выдаются без ограничений.
За прошлый год их было выдано 1,7 млн, и бюджет субъектов пополнился на 57 млрд руб. за счет авансовых платежей. Экономическая выгода налицо.
— Вы недавно сказали, что в 2018 году 270 тыс. человек стали гражданами России. Я слышал от некоторых ваших коллег, занимающихся вопросами миграции, что потребность России составляет около 250–300 тыс. человек в год, а в идеале — переселить бы в страну миллионов десять.
— Мы выполняем поручения по упрощению процедур, другой вопрос — будет ли потребность со стороны иностранных граждан, соотечественников. Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников из-за рубежа воспользовались более 830 тыс. человек. Ее реализуют 73 субъекта. Но с учетом упрощения других процедур мы понимаем, что не все захотят воспользоваться госпрограммой.
Дальний Восток стоит в приоритете в смысле заселения, но нужно изменить механизм привлекательности этого субъекта. Сумма подъемных для переселенцев на Дальний Восток составляет 240 тыс. руб. для участника госпрограммы и 120 тыс. руб. на каждого члена его семьи. Мы понимаем, что для Дальнего Востока это не такая большая сумма. Необходимо рассматривать вопросы стимулирования и обеспечения жильем. Думаем, что это должны быть какие-то сертификаты, и прорабатываем это. Запустили уже механизм согласования.
Есть и ситуации, когда муж и жена разводятся, чтобы каждый сам по себе получил подъемные. Наверное, это неправильно. Затронут вопрос о равных правах между участником госпрограммы и членом семьи. Дальше мы говорим о том, что правильно привязывать выплаты не к фиксированной сумме, а к прожиточному минимуму в этом регионе, а так как он все время индексируется, то и выплаты должны индексироваться. Мы меняем сейчас подходы и работаем над этим.
— Когда вы говорите «мы работаем», вы кого имеете в виду?
— МВД совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. В том числе обсуждаются вопросы и на площадке администрации президента для принятия единого решения. Конечно, с участием Министерства финансов, потому что это определенные затраты.
— Какие страны наибольший интерес представляют для России с точки зрения задачи переселения людей оттуда сюда?
— Здесь надо обратиться к посланию президента России, который говорил о соотечественниках.
— Говорилось об общем цивилизационном коде, корнях и так далее, но интересует география.
— Давайте тогда сформулируем по-другому этот вопрос. Не в ком нуждается, а кто все-таки приезжает сейчас? Согласно статистическим данным, это в первую очередь граждане Украины и Казахстана.
— Поток из Казахстана увеличился. Вы заметили это?
— Да, мы отмечаем рост числа приезжающих из Казахстана именно с желанием постоянного проживания и в дальнейшем приобретения гражданства РФ. При этом до 2014 года Казахстан был лидирующей страной по прибытию граждан, а после 2014 года ситуация поменялась за счет граждан Украины. Также к нам прибывает все больше граждан из Молдовы, Армении, Узбекистана и Таджикистана.
— Есть примеры, когда переселяются люди из дальнего зарубежья?
— Да, и в первую очередь это старообрядцы, но приобретают гражданство также и европейцы, и американцы, и канадцы. Статистика по всем государствам присутствует в той или иной степени. Это и дети, которые родились в семье родителей с разным гражданством, и высококвалифицированные специалисты. Именно приехав и поработав, они понимают, что хотят здесь жить и приобрести гражданство России.