(10 марта 2016) Как строилась современная российская модель федерализма на основе фактора многонациональности в статье Вице-президента Академии наук РТ Рафаэля Хакимова
Рафаэль Хакимов — Вице-президент Академии наук РТ, доктор исторических наук, академик АН РТ, директор Института истории им. Ш.Марджани АН РТ, директор научных программ АНО «Казанский центр федерализма и публичной политики».
«Российский федерализм в условиях социально-политической трансформации»
Российский федерализм до конца не определился в своих отличительных признаках. Возникнув на волне революции 1917 г. и последовавшей гражданской войны, федерация к середине 1930-х гг. приобрела жестко унитарные черты и фактически переродилась. Впрочем, сама государственность СССР носила весьма специфический характер, поскольку строилась на монополии одной партии, ставшей важнейшей частью администрирования.
До сих пор сохранение этнической составляющей в конструкции российской федерации многие объясняют наследием большевиков. Известно, что для Ленина и Сталина федеративное устройство, тем более с национально-государственным делением, было вынужденной мерой, революционной неизбежностью. Авторитаризм Сталина доходил до геноцида целых народов, которых выселяли со своих исконных территорий, но и при режиме жесточайшего террора он не решился ликвидировать республики. Обвинения большевиков в инициировании создания этнической федерации несостоятельны, поскольку не имеют ничего общего с действительностью. Революция и гражданская война высветили глубинные движущие силы истории, среди которых устремления народов оказались выше любых доктрин.
Возвращение к федерализму состоялось в годы «перестройки», что опять-таки совпало с трансформацией общества, сравнимой по масштабам и глубине реформ с революцией. При этом начался распад СССР, и наступили изменения исторического масштаба – впервые Россия оказалась в условиях уменьшающейся территории и отказалась от политики расширения сферы влияния*. Парадигма экстенсивного развития сменилась ориентацией на интенсивные методы, к которым страна была не готова из-за специфики советского, социалистического наследия.
В общественном мнении и среди политиков (гораздо меньше среди ученых) существуют определенные сомнения по поводу, с одной стороны, необходимости федерализма в России, с другой – реальности федерализма в условиях «вертикали власти». Для возврата к унитаризму нет ресурсов, но и сама постановка вопроса о «возврате» некорректна, поскольку Россия никогда не была унитарной в полном смысле этого слова. Асимметричность была органически присуща Российской империи и порой доходила до личной унии (например, в случае с Финляндией) или протектора (Бухара, Хива). Она была способом сохранения целостности государства. Если бы царская власть нашла в себе силы перейти к федеративному устройству, как предлагали «автономисты» в Государственной думе, она бы избежала кровавой революции и гражданской войны. Если бы М.С.Горбачев сумел трансформировать государственность в подлинно федеративные формы, СССР бы сохранился.
Другие скептики считают, что «вертикаль власти» означает отказ от демократии и федерализма, чему был привержен Б.Н.Ельцин. Они сравнивают Россию со сложившимися демократическими, федеративными структурами США и Европы, не учитывая особенностей процесса трансформации в стране. В связи с этим следует процитировать Президента Российской Федерации, который в ежегодном Послании Федеральному Собранию сказал: «Теперь несколько слов о дальнейшем развитии российского федерализма. В своих современных формах он был установлен, сформирован на основе Конституции. Причем особую роль в его становлении сыграл Конституционный Суд. В его решениях был найден баланс между разными интересами уровней власти, порой остроконфликтными. Это касается как споров федеральных и региональных органов власти между собой, так и споров о различных способах устройства местного самоуправления. Между тем мы и сегодня продолжаем сталкиваться с этими проблемами». Глава государства выделил федерализм, наряду с демократизацией, как стратегический путь развития политической системы страны. Противоречивость становления государственного устройства сегодняшней России, сочетающей в себе унитарные и федеративные признаки, говорит не об отказе от федерализации, а о сложности процесса трансформации.
Под федерацией мы понимаем форму государственного устройства, соединяющую относительно самостоятельные субъекты в единое целое и имеющую два уровня администрирования. В литературе также широко используется понятие федерализма, которое не тождественно понятию федерация. Федерализм – это принцип, парадигма государственного устройства, в определенной мере идеология, которая может присутствовать и в унитарном государстве.
Существуют разные подходы к анализу российского федерализма. Можно исследовать динамику изменения федеративных отношений во временной системе координат. Историко-эволюционный подход позволяет учесть процессы трансформации общества в целом и на этом фоне прогнозировать федерализацию государства. Причем макроисторический взгляд имеет преимущества выявления фундаментальных основ государственности. Исследование причин перехода России к федеративному устройству следует начинать, по крайней мере, с начала ХХ века, когда раскрываются многие мотивы политического поведения народов России в революциях 1905 и 1917 гг., их исторические ожидания, выявляются механизмы мобилизации социальных сил в переломные моменты истории.
Микроисторический взгляд важен с точки зрения исследования общественных явлений в относительно самостоятельный отрезок времени. Бесспорно, что период, начатый «перестройкой», обладает особыми характеристиками, порой сопоставимыми с революционными преобразованиями. Федерализм в таком разрезе оказывается связанным не только с «возрождением» народов и религий, но и общей демократизацией, выявляется такая важная мотивировка, как преодоление тоталитаризма и последствий советской эпохи. При микроисторическом подходе мы видим колебания от централизации к децентрализации, ситуативные, конъюнктурные изменения функций парламента, статуса субъектов РФ, роль договорных отношений, вмешательство субъективного фактора в естественный ход истории и т.д. Исторический экскурс, наряду с политологическим анализом, выявляющим движущие силы общественных процессов, важен для объяснения основных тенденций в развитии российской государственности, освобожденных от конъюнктурных выводов, ангажированных позиций, полемических суждений.
Социальный подход дает картину взаимосвязи федерализма с демократизацией, развитием рыночных отношений, плюрализмом мнений. Он высвечивает место политических сил в процессе федерализации, роль неформальных отношений между центром и региональными элитами, факторов эволюции отношений центра и субъектов. В этом случае обнаруживаются такие явления, как «пределы централизации», конфликтогенные границы, за которыми меняется поведение субъектов.
Институциональный подход дает характеристику формально существующих институтов, практику взаимодействия двух уровней государственной власти федерации. Конституционно-правовая сторона в анализе взаимоотношений законодательной, исполнительной и судебной власти, федеральных и региональных органов власти является центральной темой такого подхода. Особенность России состоит в том, что институциональный анализ не может ограничиваться только правовой стороной, как в большинстве развитых стран. Сложная законодательная ситуация в России сопровождается частым изменением федеральных законов, ограничением сферы регионального законотворчества, отсутствием правовой дисциплины, поэтому неизбежно в отношения центр – субъекты вмешивается политический фактор. Именно в связи с этим не только в публицистике, но и научной литературе существуют понятия «сильных» и «слабых» регионов, под которыми имеются в виду не объем полномочий или экономический потенциал, а целый ряд ресурсных факторов в совокупности. Политический фактор вмешивается и в ситуацию с полномочиями Совета Федерации, который из органа, представляющего интересы субъектов в лице их глав и влиявшего на принятие многих принципиально важных законов, превратился в механизм реализации политики администрации Президента РФ. Вместе с тем появился такой совещательный орган, как Государственный Совет при Президенте РФ. Он стал формой компромисса центра с регионами, компенсацией за ограничение роли глав субъектов в законодательном процессе на уровне федерации. Таким образом, особенность институционального подхода состоит в сочетании анализа конституционно-правовых форм институтов государства с их политическим и социально-экономическим наполнением.
Сравнительный подход интересен с точки зрения изучения опыта других федераций, прежде всего, европейских традиций, как наиболее близких к России. Он помогает разобраться в общем и особенном различных форм федерации, прогнозировать тенденции эволюции российского государства. Сравнительный подход важен и с точки зрения исследования процессов трансформации государственности в различных странах под воздействием общемировых тенденций.
Попытки квалифицировать форму российского федерализма только через сравнение с другими государствами оказываются малопродуктивным. Во-первых, каждая страна имеет собственную историю становления федерализма. Во-вторых, Россия находится в ситуации трансформации, и не приобрела устоявшихся форм взаимоотношений центра и субъектов. В-третьих, особенность федерализма заключается в ее постоянной эволюции, что мы можем наблюдать на примере даже классических образцов федерализма.
Типологизация федераций имеет смысл только с точки зрения выяснения учредительных начал государственности. Если в США это индивидуумы, организованные в сообщества по территориям, то в Европе в основе лежат этнорелигиозные сообщества. Германия в этом плане не является исключением, ибо «земли» отражают лингвистические и этнографические особенности немецкой нации. Россия, как государство, опирается на многонациональность своего народа. Поэтому народность для России является единственным источником права, но ее нельзя трактовать как русскую, она изначально полиэтнична, а потому совершенно верно Конституция РФ была провозглашена от имени «многонационального народа» страны. В связи с этим нелишне будет процитировать слова Президента РФ : «И, наконец, еще один фактор, способный серьезно упрочить нашу Федерацию, – это поддержка национальных традиций и культур народов России. Считаю это не только условием укрепления федеративных основ, но и условием согласия в нашем обществе, единства российской нации – как залога стабильного, цивилизованного развития всей страны». Это, несомненно, важнейший фактор успешной трансформации России в демократическое государство.